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文•陳錦稷

立法院日前通過全民發一萬元的特別條例，行政院是否要舉債編列該預算，卓榮泰院長自己形容面臨「天人交戰」。過去已有數次政府發錢的實際效益可供政策參考，包括消費券、三倍券、五倍券，再到普發六千元現金，實證研究顯示，多只有一次性的短暫刺激效果，對消費乘數效應薄弱，對整體GDP貢獻有限。中低所得者或許因現金發放帶來所得增加的邊際消費效果，稍微緩解生活壓力；但對中高所得者而言，只是將既定消費用政府發放的錢來支應，難以額外增加消費，刺激效果有限。這不僅是資源錯置與政策失衡，更反映財政支出的不效率問題，種下長期深遠的財政傷害。

發現金政策肇始於二○○九年馬英九任內的每人三千六百元的消費券，預算總額八百五十八億元，其中印製與發放行政成本就佔幾十億。但根據主計處與學界研究，消費券乘數效應僅約○‧二八，刺激效果有限。二○一九年底疫情造成內需消費不振，蔡英文政府分別在二○二○年、二○二一年與二○二三年，推出三倍券、五倍券與普發六千元等措施。三倍券政策讓民眾自掏腰包一千元去購買面額三千元的消費券，搭配廠商的優惠促銷政策，希望有效刺激消費，達到振興內需效果。後來的五倍券在政治妥協下，不再要求民眾自付一千元。研究發現雖然短暫提高民眾參與消費，但實證顯示對GDP貢獻也只落在○‧一％至○‧三％之間，並無法有效翻轉內需消費的長期結構。

當前台灣內需並非所稱「全面疲弱」，實際上疫情後消費結構趨於兩極化，高所得族群消費動能強勁，零售與服務業持續成長，但中低所得家庭則受限於所得停滯、民生物價上漲與居住成本提高，生活壓力沉重，消費信心疲弱。兩極化的消費下，應著重於將有限財政資源，精準投入扶助弱勢，給予社會支持，而非動輒祭出「全民普發現金」的民粹式討好。普發一萬，卻付出兩千三百億元的財政成本，不僅邊際效益低，更無助於消費結構改善或刺激潛在經濟成長，反而排擠原本可產生乘數效益的公共投資項目。倘若同等財政資源用於健保、勞保挹注、育兒與租屋補貼等社福項目支出，對提升經濟韌性與社會公平貢獻，將遠超過一次性現金發放。

二○○九年的消費券、二○二○年的三倍券與二○二一年的五倍券，雖然也是舉債支應，但當時分別面對金融海嘯與新冠疫情等重大衝擊，屬於特殊時期的非常措施，且預算規模均未超過千億。即便如此，當年亦引發對舉債正當性的深刻討論。然而，本次普發一萬元政策，不僅規模高達兩千三百億元，更是在關稅衝擊、影響範圍尚未明確的情況下，貿然用違憲且違反財政紀律的方式編列預算，對國家財政紀律造成傷害。

這次「普發一萬現金」的推動過程，並非透過行政機關提案編列預算，而是由立法院在特別條例中，將普發現金以法律條文形式納入，逕自決定支出金額與對象，迫使行政部門去執行。繞過《預算法》所規定的預算編列程序，造成實質上立法機關編預算的變相。《憲法》第70條與《預算法》第62條明定，立法院不得主動增加支出，預算應由行政部門主編、立法部門審議，這樣的行政立法分權，不只是讓責任政治明確，更是為維持財政紀律的規範。國會直接開現金支票，而非依法審議行政部門所提預算案，也違反大法官釋字第391號所揭示「預算與法律性質有別」原則，對我國憲政體制與預算制度造成挑戰。

最讓人憂心的是，普發現金以「稅收超徵」作為立論基礎，聲稱「政府多收錢、應還給人民」，這其實是刻意誤導或是對預算制度的誤解。所謂超徵，只是實際稅課收入高於預算編列數，並非政府不當多收，也非人民應得「紅利」。依《預算法》第23條與第62條，預算執行後有賸餘應優先用於償債、補充基金，或作為經濟下行時的準備。若僅因「帳上有錢」任意普發現金，不僅否定預算規劃，動搖法治行政基礎。財主單位連續幾年對稅收預估失準，也許只是刻意壓低預算，比較容易達成超額達標的績效，實際預算執行的結果，稅收高於原本低估數字，也容易拿來作為施政宣傳。但這個平庸的動機，幾年下來又無法確實有效對大眾澄清所謂「超徵」的實質意涵，最後反而讓「稅收超徵」成為政客上癮的魔戒，間接助長國家財政制度的失序。

全民普發一萬現金，不只是一個兩千三百億的預算，而是一種財政哲學的選擇：究竟是要打造一個講究規劃、效率與永續的國家財政體制？還是要讓財政資源淪為民粹與選票的政治工具？若不從制度面補強財政紀律、清楚界定「超徵」的實際意涵、建立穩定的預算制度，或是繼續讓特別預算常態性的浮濫編列，最後終究會發現，現金發得越多，政策信用流失得越快。只會拿政府預算討好選民的政客，要小心今日的業績，很可能成為明日的業障！清楚價值理念自然就不會「天人交戰」！